Как воруют в Пентагоне. Расследование Washington post

Пентагон скрыл данные внутреннего расследования, указывающего на управленческие растраты в размере 125 миллиардов долларов в процессе административно-хозяйственной деятельности. Это было связано с его опасениями по поводу того, что конгресс воспользуется выводами расследования, чтобы сократить военный бюджет. Такая информация содержится в интервью и конфиденциальных служебных записках, доступ к которым получила The Washington Post.

Руководство Пентагона приказало провести расследование, чтобы повысить эффективность своего колоссального бюрократического аппарата, а сэкономленные средства потратить на повышение боевой мощи. Но когда в ходе расследования выяснилось, что объем издержек намного превышает прогнозы, высокопоставленные чиновники из военного ведомства очень быстро дискредитировали его и скрыли результаты.

В опубликованном в январе 2015 года отчете указан «четкий путь», следуя которому Министерство обороны могло бы сэкономить за пять лет 125 миллиардов долларов. Этот план не требовал массовых увольнений гражданских служащих и сокращений личного состава. Он был направлен на оптимизацию бюрократического аппарата за счет отсева и досрочного выхода на пенсию сотрудников, ограничения числа высокооплачиваемых подрядчиков и более эффективного использования информационных технологий.

Расследование было проведено в прошлом году Оборонным деловым советом (Defense Business Board), который представляет собой федеральный консультативный орган в составе руководителей корпораций и консультантов из фирмы McKinsey. Основываясь на многочисленных данных о кадрах и затратах на них, авторы отчета по результатам расследования впервые указали на то, что Пентагон тратит более четверти своего бюджета в размере 580 миллиардов долларов на вспомогательную и административно-хозяйственную деятельность, например, на бухгалтерский учет и аудит, кадровые ресурсы, логистику и управление имуществом.

Данные расследования показали, что Министерство обороны платит зарплату умопомрачительному количеству людей (1 014 000 человек — подрядчики, гражданские служащие и военнослужащие), которые выполняют вспомогательные функции, ведут канцелярскую работу и находятся далеко от линии фронта. Этот огромный штат обеспечивает жизнедеятельность 1,3 миллиона военнослужащих, находящихся на действительной военной службе (минимальная численность с 1940 года).

Это расследование, имевшее целью обеспечить экономию средств, могло найти отзывчивого слушателя в лице избранного президента Дональда Трампа. Он пообещал серьезное наращивание военной мощи и сказал, что деньги на это получит за счет «устранения государственной расточительности и бюджетных уловок».

Военные были очень заинтересованы в данном исследовании, так как его авторы высказывались за перераспределение 125 миллиардов долларов и за расходование этих средств на войска и оружие. Среди прочего, сэкономленные средства можно было бы потратить на восстановление обветшавшего ядерного арсенала или на текущие расходы 50 бригад сухопутных войск.

Но некоторые руководители из Пентагона выразили обеспокоенность по поводу последствий от разоблачения такой расточительности. Согласно их утверждениям, выводы расследования могут опровергнуть их неоднократные публичные заявления о том, что длительная бюджетная экономия привела к нехватке денежных средств в вооруженных силах. Они с тревогой заявили о том, что конгресс и Белый дом вместо увеличения ассигнований могли пойти на новые сокращения.

Поэтому материалы расследования похоронили. Пентагон ввел ограничения на использование данных из расследования, поставив на нем гриф секретности. Таким образом, теперь уже никто не может опубликовать выводы проведенного расследования. Опубликованный по его результатам сводный отчет на 77 страницах был удален с вебсайта Пентагона.

«Все они жалуются, что у них нет средств. Мы предложили им способ сэкономить целую кучу денег», — сказал частный инвестор из Джексонвиля, штат Флорида, Роберт Стайн (Robert L. Stein), работавший председателем Оборонного делового совета.

Стайн, который собирал средства на предвыборную кампанию Обамы, заявил, что данные расследования «неоспоримы», и что сокрытие его результатов это настоящий «балаган», устроенный Пентагоном. «Мы окажемся в беде, потому что тратим деньги так, как будто это не имеет никакого значения», — сказал он.

Упущенные возможности по оптимизации военного бюрократического аппарата могут уже очень скоро привести к серьезным последствиям. Согласно Закону о контроле бюджета от 2011 года, Пентагон в следующие четыре года будет вынужден смириться с автоматическими сокращениями на сумму 113 миллиардов долларов, если конгресс и Трамп до октября не договорятся о долгосрочных расходах. Ключевую роль в этих переговорах может сыграть генерал морской пехоты в отставке Джеймс Мэттис (James Mattis), которого Трамп решил назначить министром обороны.

Оборонный деловой совет получил распоряжение провести расследование деятельности второго человека в Пентагоне заместителя министра обороны Роберта Уорка (Robert O. Work). Вначале Уорк делал громкие заявления о том, что повышение эффективности для него высший приоритет, и хвастался своими намерениями привлечь к этой работе ведущих корпоративных экспертов.

Но когда совет провел анализ, Уорк поменял свою позицию. Давая интервью The Washington Post, он не стал оспаривать выводы совета о масштабах бюрократии. Однако предложение сэкономить 125 миллиардов долларов он назвал «нереальным», заявив, что капитаны бизнеса не сумели понять главные препятствия, стоящие на пути реструктуризации государственного сектора.

«Появился этот мем о том, что у нас раздутые, гигантские штаты, — сказал Уорк. — В этом есть определенная доля правды… Однако мне кажется, здесь налицо огромное преувеличение того, что происходит на самом деле».

По словам Уорка, совет абсолютно не понял, насколько трудно сокращать рабочие места в федеральной гражданской службе (конгрессменам нравится, когда таких мест в их округах много, сказал он) и вносить изменения в оборонные контракты.

Уорк отметил, что Пентагон принял к сведению некоторые рекомендации совета, но в меньших масштабах, и планирует сэкономить к 2020 году 30 миллиардов долларов. Но многие упомянутые им программы долгие годы остаются нереализованными или не имеют отношения к расследованию Оборонного делового совета.

Уорк признал, что когда в феврале 2015 года Эштон Картер сменил Чака Хейгела на посту министра обороны, усилия по совершенствованию оперативно-хозяйственной деятельности сошли на нет. Картер поставил во главу угла другие цели, например, укрепление сотрудничества Пентагона с предприятиями современных технологий.

«Мы никогда не будем столь же эффективны, как коммерческие организации, — заявил Уорк. — Мы самая большая бюрократия в мире. А ей присущи неотъемлемые элементы неэффективности».

«Темная материя»

Отставной офицер морской пехоты Уорк стал заместителем министра обороны в мае 2014 года. Поскольку военный бюджет в то время испытывал самую большую нагрузку со времен окончания холодной войны, он попытался заручиться поддержкой со стороны Оборонного делового совета, который, будучи консультативным органом, занимается исследованиями по управлению. Обычно эти исследования пылятся на полках.

Уорк заявил членам совета, что у них будет задание иного рода. В своей служебной записке он поручил совету собрать в видах вооруженных сил и в оборонных ведомствах данные по расходам, дабы понять, сколько денег они тратят на оперативно-хозяйственную деятельность.

Чиновникам из Пентагона было хорошо известно, что штаты во вспомогательных ведомствах и службах раздуты, а расходы на них чрезмерны. Но прежде никто не собирал и не анализировал столь всесторонний массив данных.

Некоторые члены совета предупреждали, что детальное изложение масштабов проблем может иметь неожиданные последствия. «Вы включите свет в очень темной комнате, — сказал Уорку летом 2014 года бывший руководитель компании Medco Health Solutions Кеннет Клеппер (Kenneth Klepper). — Все дерьмо всплывет на поверхность, и это место провоняет насквозь».

«Сделайте это», — ответил Уорк.

Чтобы включить свет, Пентагону нужны были эксперты со стороны. К работе привлекли команду консультантов из McKinsey.

В конфиденциальной служебной записке, составленной в августе 2014 года, специалисты McKinsey отмечали, что Министерство обороны это «самое крупное в мире корпоративное предприятие», однако в нем ни разу не проводился «тщательный анализ» экономической эффективности, а также «скорости, качества и оперативности» управленческой деятельности.

Пентагон понятия не имел о том, сколько он платит за такую деятельность. Эксперты McKinsey разделили ее на пять категорий: кадры, управление здравоохранением, цепочки поставки и логистика, закупки и управление финансовыми потоками.

McKinsey высказала предварительное предположение о возможных затратах: от 75 до 100 миллиардов долларов в год, то есть, 15-20% от годовых расходов Пентагона. «Никто на самом деле точную цифру НЕ ЗНАЕТ», — заметили эксперты в своей служебной записке.

Их задача заключалась в том, чтобы впервые за всю историю проанализировать десятки баз данных по гражданскому персоналу и военным кадрам, а также по затратам на оплату труда оборонных подрядчиков. Проблема заключалась в том, что эти базы данных хранились в вооруженных силах и во множестве оборонных ведомств. Многие старались спрятать эту информацию от чужих глаз и от соперников по бюрократической деятельности, о чем свидетельствуют документы и интервью.

В частности, информация по затратам на оплату труда оборонных подрядчиков была окутана такой мощной завесой тайны, что эксперты из McKinsey назвали ее «темной материей».

Чтобы приподнять эту завесу, был необходим прямой приказ Уорка. Однако специалисты McKinsey считали, что даже в этом случае бюрократия будет сопротивляться.

«Это болезненное мероприятие, проводимое в такой среде, которая с опаской и недовольством относится к вопросам эффективности, расходов, секвестирования и бюджетной муштры, — говорится в конфиденциальной служебной записке. — Сторонники культуры расточительности поднаторели в своем деле и надеются, что расследования, анализы и рекомендации это дело преходящее».

Переукомплектованная кормушка

С самого начала допуск к информации получила лишь малая часть экспертов. В контракте на оказание консультационных услуг на сумму 2,9 миллиона долларов, подписанном Пентагоном и McKinsey, содержалось положение о том, что никакие данные и выкладки из анализа не могут быть достоянием СМИ и общественности.

Более того, по условиям контракта McKinsey должна была подчиняться исполняющему обязанности заместителя руководителя по управлению Дэвиду Тиллотсону III (David Tillotson III). Тиллотсон должен был давать «добро» на проведение любых работ консультантами по поручению Оборонного делового совета. Все данные хранились у него — а не у совета.

«Хорошие новости! — написал Уорк Тиллотсону, когда контракт был подписан. — Пора их поджарить».

В служебной записке от 15 октября 2014 года Уорк порекомендовал совету поторопиться, и дал ему три месяца на то, чтобы подготовить «конкретные и имеющие практическую ценность рекомендации».

В своей речи, с которой он выступил спустя месяц, Уорк похвалил совет за его знание частного сектора. По словам Уорка, он превратил его в «оперативное подразделение» руководства Пентагона, и теперь расследование принесет весомые и качественно новые результаты.

В своих комментариях Уорк отметил, что согласно предварительным выводам, административная должность в военном ведомстве обходится налогоплательщикам в среднем в 200 000 долларов в год, считая зарплаты и льготы.

«А вы говорите, что мы могли бы добиться большего», — сказал он.

Предварительные результаты расследования не стали неожиданностью.

Бывшие министры обороны Уильям Коэн, Роберт Гейтс и Чак Хейгел проводили аналогичные кампании по повышению эффективности в 1997, 2010 и 2013 годах, соответственно. Но все они покинули стены Пентагона до того, как их меры по исправлению положения могли укорениться.

«Поскольку мы очень часто меняем министров обороны и их замов, бюрократия просто выжидает, — сказал Дов Закхайм (Dov S. Zakheim), который при президенте Джордже Буше занимал должность главного финансового инспектора Пентагона. — Это невозможно сделать на заключительном этапе работы администрации. Это просто не сработает. Либо вы начинаете действовать, имея предельно ясную и четкую программу, либо вы не добьетесь и не дождетесь результатов».

Генерал морской пехоты в отставке и бывший начальник отдела кадров сенатского комитета по делам вооруженных сил Арнольд Пунаро (Arnold Punaro) сказал, что законодатели блокируют даже самые скромные попытки сократить штаты в Пентагоне, так как они не хотят терять рабочие места в своих округах.

Без поддержки со стороны конгресса «нельзя избавиться даже от тех парней, которые подают масло в солдатских столовых, не говоря уже о десятках тысяч рабочих мест», заявил он.

«Пора на охоту!»

Оборонный деловой совет поручил пятерым своим членам провести анализ параллельно консультантам из McKinsey. Старший партнер из вашингтонского офиса компании Скотт Резерфорд (Scott Rutherford) отказался от комментариев по этому поводу.

Эта команда наткнулась на мощное сопротивление, поскольку некоторые подразделения Пентагона не спешили выполнять заявки на предоставление информации, о чем свидетельствуют материалы электронной переписки и служебных записок. Чтобы получить данные, часто требовалось вмешательство Уорка и Тиллотсона. В один из моментов данные из разных подразделений чиновничьего аппарата подали более 100 человек.

Работая с большим напряжением в условиях нехватки времени, команда аналитиков заключила договоренность с руководителями из Пентагона о том, какие классификации должностей они будут учитывать в своем исследовании. Совет добавил шестую категорию оперативно-хозяйственной деятельности — управление недвижимостью. Только в этой категории было 192 000 должностей, а ежегодные расходы по ней составляли 22,6 миллиарда долларов.

Накануне Рождества Клеппер позвонил Уорку и Тиллотсону, чтобы поблагодарить их за поддержку расследования. Без такой поддержки, сказал он, «Министерство обороны взяло бы все под свой контроль, а противники изменений всегда были бы правы».

Он намекнул на то, что совет может дать ряд важных рекомендаций, и с облегчением сказал, что эту работу никто не торпедирует. «Но при этом я вынужден признать, что негативная реакция и противодействие существуют, — сказал Клеппер. — Меня немного беспокоит то, что в конце анализа цензура в той или иной форме может лишить нас возможности показать реальные возможности на будущее».

Уорк ответил ему, что очень рад тому, как идет работа.

«Пора на охоту!» — написал он в электронном сообщении, добавив, что с нетерпением ждет 2015 года и готов на «очень смелые шаги».

Год начался с больших надежд и ожиданий. 21 января Пентагон объявил о том, что частного инвестора Стайна снова назначили на должность председателя Оборонного делового совета, и похвалил его за «выдающиеся заслуги».

На следующий день совет в полном составе провел ежеквартальное публичное заседание, на котором рассмотрел результаты расследования. У отчета был сухой заголовок «Преобразования в основной деятельности Министерства обороны для революционных изменений». В нем было большое количество графиков, таблиц и особой терминологии. Но начало отчета было предельно ясно.

«Мы расходуем гораздо больше денег, чем думали», — говорится в нем. Затем в отчете приводится постатейная разбивка расходов Министерства обороны на административно-хозяйственную деятельность в сумме 134 миллиардов долларов в год. Это на 50% больше оценок McKinsey, сделанных в самом начале расследования.

Почти половина вспомогательного персонала Пентагона в количестве 457 000 штатных сотрудников занимается логистикой и снабжением. По численности они превосходят штат United Parcel Service во всем мире. В закупочных подразделениях Пентагона оказалось 207 000 сотрудников, занятых полное рабочее время. Около 84 000 человек работали на различных должностях в кадровой системе.

В заключение в отчете излагались предложения по оптимизации. Только за счет изменения условий договоров найма и принятия на работу менее дорогостоящих работников Пентагон мог в течение пяти лет сэкономить как минимум 75 миллиардов долларов. А как максимум вдвое больше.

После обсуждения совет проголосовал за усредненную цифру: сэкономить в течение пяти лет 125 миллиардов долларов.

Орды подрядчиков

Впоследствии члены совета проинформировали о своем решении Уорка. Они ждали радостной реакции, однако заместитель министра обороны казался смущенным, о чем рассказали два участника той встречи.

Он особо выделил одну страницу отчета. Там говорилось о том, каким образом сэкономленные 125 миллиардов долларов можно направить на повышение боевой мощи. Этих денег должно было хватить на текущие расходы 50 бригад сухопутных войск, 3 000 самолетов F-35 ВВС, или 10 авианосных ударных групп ВМС.

«Вот это меня и пугает», — сказал Уорк. Его беспокоило то, что конгресс мог усмотреть в этом возможность лишить оборонный бюджет 125 миллиардов долларов, а высвободившиеся деньги потратить на что-то другое.

Спустя несколько недель Хейгела на посту министра обороны сменил Картер. Судя по его разговорам, он приветствовал те революционные перемены, на которых настаивал совет.

«Чтобы заручиться поддержкой наших сограждан на выделение необходимых нам ресурсов, мы должны показать, что можем эффективнее использовать каждый доллар налогоплательщиков, — заявил Картер в феврале 2015 года по случаю вступления в должность. — Это значит, что нам нужны оптимизация оргштатной структуры, снижение административных затрат, а также реформы в практике закупок и коммерции».

Выступая в том месяце со своими брифингами, военачальники сначала демонстрировали готовность к восприятию новых идей. Они уже давно жаловались на то, что Пентагон транжирит деньги на бюрократию в военном ведомстве, которая получила название «четвертое сословие» и не подчинялась ни сухопутным войскам, ни ВВС, ни ВМС. Военное руководство зачастую видело, что эти ведомства выполняют дублирующие и контрольные функции.

Но консультанты из McKinsey собрали и другие данные, указывающие на то, что и сами виды вооруженных сил тратили огромные деньги, нанимая орды оборонных подрядчиков.

Согласно данным конфиденциального отчета McKinsey, который удалось получить редакции The Washington Post, в сухопутных войсках работало на постоянной основе 199 661 человек по временным трудовым соглашениям. Это больше, чем совокупный штат сотрудников в Госдепартаменте, министерствах сельского хозяйства, торговли, образования, энергетики, строительства и городского развития.

В среднем в том году каждый такой привлеченный работник обходился сухопутным войскам в 189 188 долларов, включая зарплату, льготы и прочие расходы.

В ВМС ситуация оказалась ничуть не лучше. У моряков в платежной ведомости числилось 197 093 подрядчика. В среднем каждый обходился им в 170 865 долларов.

У ВВС таких людей было 122 470. Расходы на каждого составляли в среднем 186 142 доллара.

Огонь критики

Между тем, усилилась и неблагоприятная реакция на план экономии 125 миллиардов долларов.

6 февраля 2015 года члены совета устроили брифинг главному закупщику оружия для Пентагона Фрэнку Кендаллу III (Frank Kendall III). В проведенном расследовании большое внимание было уделено деятельности его ведомства, поскольку он руководил целой империей агентов по закупкам и подрядчиков, которых конгресс постоянно подвергал жесткой критике за задержки и перерасход финансовых средств.

Кендалл оказал упорное сопротивление. Он усомнился в данных Оборонного делового совета и категорически возразил против вывода о том, что в его ведомстве раздуты штаты.

По словам участников того брифинга, он заявил: «Вы пытаетесь сказать, что мы не знаем, как нам делать нашу работу?» Кендалл подчеркнул, что ему необходимо нанять еще 1 000 человек, чтобы они работали под его началом, и что никаких сокращений быть не может.

«Не верите мне, вызовите аудиторов, — ответил Клеппер, занимавшийся в совете вопросами реструктуризации. — Они скажут вам, что ситуация еще хуже».

Давая интервью, Кендалл отметил, что он очень разочарован работой совета, назвав ее «мелкой» и «бессодержательной». Он заявил, что в расследовании не учтены усилия его ведомства по повышению эффективности работы, и обвинил совет в том, что цифру 125 миллиардов долларов он высосал из пальца.

«По сути дела, это приблизительная оценка, придуманная цифра», — сказал Кендалл.

Но он знал, что законодатели могут поверить результатам расследования. Встревоженный Кендалл отправился к Уорку и предупредил его, что выводы расследования могут быть «использованы как оружие против Пентагона».

«Если возникнет впечатление, что мы разбрасываемся деньгами, ленимся и ничего не делаем для экономии, нам будет намного труднее получать необходимые бюджетные средства», — сказал он.

Члены совета отметили и более зловещие признаки, выразившиеся в молчании высшего руководства Пентагона.

Те брифинги, которые они запланировали для военачальников в конференц-зале Объединенного комитета начальников штабов, были отменены. Совет не мог также добиться аудиенции у нового министра обороны Картера.

Его председатель Стайн обвинил министра в том, что он преднамеренно срывает реализацию плана своим бездействием. «К сожалению, Эш по неизвестным нам причинам остановил все это», — сказал он в интервью.

Пресс-секретарь Картера Питер Кук (Peter Cook) заявил, что шеф Пентагона очень занят, поскольку ему приходится решать «множество проблем национальной безопасности». Он добавил, что Уорк и другие высокопоставленные руководители уже пришли к заключению о том, что «хотя отчет составлен из лучших побуждений, его ценность ограничена».

Смертельный удар был нанесен в апреле. Спустя три месяца после повторного назначения Стайна на должность председателя Оборонного делового совета Картер поменял его на консультанта по вопросам бизнеса Майкла Бейера (Michael Bayer), который прежде работал в совете и спорил со Стайном. Бейер от комментариев отказался.

Спустя несколько недель из совета ушел Клеппер. План экономии на 125 миллиардов долларов почил в бозе.

Давая интервью, исполняющий обязанности заместителя руководителя Пентагона по управлению Тиллотсон назвал рекомендации совета слишком амбициозными и агрессивными. «Пожалуй, они недооценили те трудности, с которым мы сталкиваемся в своей работе, поскольку в коммерческом секторе такие трудности легко преодолеваются».

Вместе с тем, он признал, что общая стратегия по сокращению бюрократического аппарата вполне логична, и что при наличии запаса времени можно было бы сэкономить большие средства.

«Если бы у нас было больше времени, то да, такой подход был бы вполне разумным, — сказал он. — Со временем можно было бы достичь намеченных целей».

Прекращение дебатов

Однако многие проявляли упорное недовольство нежеланием Пентагона бороться с неэффективностью и бесхозяйственностью, факты которых были отмечены в расследовании.

2 июня 2015 года министр ВМС Рэй Мабус (Ray Mabus) выступил с речью в консервативном аналитическом центре Американский институт предпринимательства. Он пожаловался на то, что 20% военного бюджета уходит на нужды «четвертого сословия», к которому относятся вспомогательные ведомства Министерства обороны, и назвал это «чистой воды расточительностью».

Мабус особо выделил Финансово-учетную службу и Управление тыла Министерства обороны, где в совокупности работает около 40 000 человек, назвав это вопиющим примером.

Когда репортер из зала спросил его, не считает ли он целесообразным вообще распустить эти ведомства, Мабус с трудом удержался от того, чтобы сказать да.

«Хорошая попытка накликать на меня беду», — пошутил он.

Но беда пришла уже на следующий день в электронной почте Мабуса.

«Рэй, прежде чем ты начнешь публично разносить в пух и прах подчиненные мне управления, я бы хотел для начала обсудить это дело с тобой», — написал Кендалл, занимающийся закупками вооружений для Пентагона и среди прочего руководящий тыловым управлением.

Если у Мабуса есть претензии, заявил он, ему следует высказать их напрямую своим начальникам Картеру и Уорку. Копии письма Кендалл направил им обоим.

Давая интервью The Washington Post, Кендалл заявил, что критика министра ВМС «ошарашила его», в связи с чем он направил ему «очень вежливое при таких обстоятельствах сообщение».

Мабус не сдался. Отвечая Кендаллу, он сослался на злополучное расследование Оборонного делового совета. «Вчера я говорил только то, о чем уже заявлял как публично, так и за закрытыми дверями в этом здании, — заявил он. — Было множество исследований, о которых, я уверен, тебе известно, и все они указывают на чрезмерные траты».

Вслед за этим вмешался Уорк, сделав это весьма жестко.

«Рэй, пожалуйста, воздержись от публичных выпадов, — написал он Мабусу. — Я не хочу, чтобы это перехлестнуло через край и стало предметом публичных дискуссий».