Видео
В мире
Это перевод текста американского политического философа и экономиста Мюррея Ротбарта.
Теоретически, в государственной бюрократии информация собирается на самых низких уровнях организации, а затем, на каждом следующем вышестоящем уровне менеджер отбирает наиболее важные данные своих подчиненных, отделяя «зерна от плевел», и передает отфильтрованную информацию наверх. В конечном итоге президент получает двухстраничную сводку, содержащую самую важную информацию, собранную сотнями тысяч агентов. Предполагается, что в результате президент знает больше, чем кто-либо еще, например, о вопросах внешней политики.
Однако одна из проблем этой оптимистичной модели, как указывает профессор Гордон Таллок в своей проницательной книге Политика бюрократии, заключается в том, что она не учитывает, заинтересован ли каждый бюрократ передавать своим начальникам наиболее достоверную и правдивую информацию. В реальности хорошее отношение начальства, особенно на высших уровнях, зависит от того, насколько подчиненный умеет угодить своим руководителям, а угодить означает сообщать президенту и высшему руководству то, что они хотят услышать. Одна из великих истин человеческой истории заключается в том, что гонцов с плохими вестями либо убивают, либо встречают крайне враждебно.
Фраза «Сэр, ваша политика в Хорватии терпит неудачу» — явно не то, что президент хочет услышать от своего посланника. А поскольку исход ситуации в Хорватии пока не ясен, президент и его помощники хотят и дальше верить в то, что их политика успешна. Поэтому несогласного чиновника записывают в «проблемные» или даже подозрительные элементы, и его карьера в иерархии останавливается, зачастую навсегда. В то же время сотрудники дипломатической службы, которые уверяют президента, что «дела в Хорватии идут хорошо», считаются проницательными аналитиками и получают повышение.
А затем, если через несколько лет оказывается, что несогласный был прав, и политика в Хорватии полностью провалилась, будет ли президент (или любой другой правитель) испытывать теплую благодарность к бывшему диссиденту? Вряд ли. Напротив, он по-прежнему будет помнить его как проблемного человека, а своих помощников, которые вместе с ним ошиблись, он винить не станет. Ведь в конце концов, разве основная масса признанных экспертов не совершила ту же самую ошибку?
Как часто президенты или другие правители всерьез занимаются анализом своих прошлых ошибок и публично извиняются за них?
Когда бюрократы, которые хорошо понимают человеческую природу и хорошо разбираются в том, как действуют правители заметят, что любимая политика их президента терпит крах, они, скорее всего, предпочтут молчать и позволят кому-нибудь другому стать тем, кто принесет плохие новости и попадет под горячую руку.
Любой институт и любая человеческая деятельность поощряют тех, кто лучше всего умеет адаптироваться к условиям, ведущим к успеху в данной деятельности. Успешные предприниматели на рынке — это те, кто лучше предугадывает и удовлетворяет потребности потребителей. В бюрократии, напротив, успеха добиваются те, кто (а) умеет использовать пропаганду, чтобы убедить начальство, законодателей или общественность в своих выдающихся заслугах, и, следовательно, (б) понимает, что путь к карьерному росту — это говорить президенту и высшим чиновникам именно то, что они хотят услышать. Поэтому чем выше уровень бюрократической иерархии, тем больше там оказывается угодников и карьеристов. В результате президент зачастую знает о происходящем в стране даже меньше, чем чиновники на нижних уровнях.
Отсюда, например, феномен президента Никсона, который считал, что знает о войне во Вьетнаме больше всех, но на самом деле знал меньше, чем внимательный читатель New York Times. Ведь предупреждения ЦРУ и других разведслужб, подготовленные многочисленными младшими офицерами, фильтровались начальством, поскольку противоречили линии президента, заключавшейся в том, что «все идет хорошо».
Стандартное объяснение роста государства заключается в том, что со временем у правительства появляется все больше задач, а следовательно, растет и «спрос общества на государственные услуги». Однако гораздо точнее объясняет ситуацию версия закона Сэя, согласно которой не спрос определяет предложение, а сами поставщики государственных «услуг» — бюрократия — формируют «спрос» на свою деятельность и добиваются согласия своих начальников или законодателей на увеличение налогов, необходимых для финансирования этих “услуг”.
Здесь уместно вспомнить сатирический, но в то же время удивительно точный анализ бюрократии, представленный в «законе Паркинсона». Так, профессор Паркинсон утверждал, что в правительственной бюрократии «практически не существует связи между объемом работы и численностью сотрудников, которым она поручена». Рост численности государственных служащих «продолжался бы почти в той же мере, увеличился бы объем работы, уменьшился или даже исчез совсем». Паркинсон выделил две «аксиоматические» силы, лежащие в основе этого роста:
«Чиновник стремится приумножить количество подчиненных, а не конкурентов»;
«Чиновники создают работу друг для друга».
Паркинсон начинает свою «модель» с чиновника, который считает себя перегруженным работой. Он мог бы уйти в отставку, но это немыслимо, ведь тогда он потеряет право на пенсию. Попросить, чтобы его работу разделили с новым коллегой на том же уровне, тоже невозможно: это понизит его статус и создаст опасного конкурента за должность начальника после его ухода. Он мог бы попросить себе одного помощника, но это тоже рискованно, потому что новый сотрудник может добиться статуса, близкого к его собственному. Нет, предпочтительный путь — запросить двух помощников, которые будут конкурировать друг с другом за его благосклонность. Вскоре каждый из новых помощников начнет жаловаться на перегрузку, и каждому дадут по два ассистента. В итоге у нашего бюрократа окажется шесть подчиненных, а сам он станет готов к повышению и значительному увеличению зарплаты.
Но что же с самой работой? Разве ее первоначальный объем не будет теперь разделен на семь частей, и не окажется ли каждый сотрудник абсурдно недогружен? Нет — и вот один из блестящих выводов Паркинсона о теории бюрократии: согласно одной из формулировок закона Паркинсона, «работа расширяется так, чтобы заполнить все отведенное на нее время». Или, как он также выразился: «Дело, которое нужно сделать, увеличивается в важности и сложности в прямом соотношении с временем, которое нужно потратить».
Здесь вступает в действие второй аспект закона Паркинсона о росте бюрократии: «Чиновники создают работу друг для друга». Как пишет Паркинсон, «эти семеро создают друг другу столько работы, что все оказываются полностью загружены», а наш первоначальный чиновник «фактически работает больше, чем раньше». Документы должны отправляться каждому по очереди, каждый должен их прокомментировать и разослать замечания остальным, затем всем нужно обсудить документ и предложенные исправления. К тому же, теперь новый начальник занят не только документами, но и вопросами взаимоотношений внутри своего отдела. В конце концов, после затянувшегося процесса взаимодействий, пишет Паркинсон, первоначальный чиновник составляет тот же документ, который он написал бы, если бы у него вообще не было подчиненных. «Гораздо больше людей потратили гораздо больше времени, чтобы прийти к тому же результату. Никто не бездельничал. Все сделали все возможное», — заключает Паркинсон.
Паркинсон иллюстрирует свой закон восхитительными примерами из истории Британского Королевского флота. С 1914 по 1928 год количество кораблей в флоте сократилось на 68 процентов, а число офицеров и матросов — на 32 процента. При этом, за тот же период, число чиновников и клерков в доках флота увеличилось на 40 процентов, а что еще более возмутительно — число чиновников Адмиралтейства возросло более чем на 78 процентов. Ежегодный темп роста числа чиновников Адмиралтейства, с небольшими колебаниями, составлял 5,6 процента.
Паркинсон приводит также пример британского Министерства колоний в период с 1935 по 1954 год. В этот период площадь и население колониальных территорий оставались примерно на одном уровне с 1935 по 1939 год, затем уменьшались во время войны вплоть до 1943 года, снова увеличивались до 1947 года, а затем начали стабильно снижаться по мере того, как Британия избавлялась от своей империи. Тем не менее, в каждом из этих двух десятилетий численность бюрократии Министерства колоний росла примерно на 5,9 процента в год, вне зависимости от того, как менялся объем работы, которую якобы требовалось выполнять.
Рассмотрев затем ежегодный темп роста в Адмиралтействе и усреднив показатели роста числа чиновников в Адмиралтействе и Министерстве колоний (что, в конце концов, не более абсурдно, чем многие другие статистические методы), Паркинсон триумфально заключает, что число чиновников будет расти в среднем на 5,75 процента в год, «независимо от каких-либо изменений в объеме работы (если таковая вообще имеется)».
Подобный анализ был изложен еще раньше, в 1950 году, в незаслуженно забытой книге адвоката и фермера из Коннектикута Томаса Х. Барбера. Основываясь на многолетнем изучении работы правительства и своих наблюдениях за вашингтонской бюрократией во время Второй мировой войны, Барбер писал:
«Для продвижения по карьерной лестнице бюрократу нужны две вещи: во-первых, способность привлекать и удерживать голоса в свою поддержку, а во-вторых, некое количество подчиненных, которых он способен занять работой».
Барбер продолжает:
… В федеральном правительстве зарплата чиновника-руководителя, согласно закону о государственной службе, зависит от количества его подчиненных. Это приводит к соперничеству, когда каждый начальник пытается расширить свою «империю».>
Как правило, чтобы держать своих подчиненных занятыми, начальник создает видимость крайней важности своей работы, делает вид, что он постоянно спешит и находится под огромным давлением. Он строго соблюдает рабочий распорядок и требует того же от всех остальных. Затем он намеренно начинает умножать бумажную работу, запрашивая отчеты по любому вопросу, связанному с его должностными обязанностями. Он издает чрезвычайно сложные приказы и меморандумы об организации работы своего офиса, требуя, чтобы все документы проходили таким маршрутом, при котором практически каждый клочок бумаги должен быть прочитан всеми сотрудниками офиса и обсужден на множестве пересекающихся комитетов, прежде чем по нему будет принято решение.
Он требует, чтобы никакие документы не выбрасывались, а все были перекрестно индексированы и подшиты в архив. Любого, кого можно официально привлечь к делу, он приглашает на интервью, организует стенографирование беседы, затем ее печатают (часто даже размножают на мимеографе) и рассылают для ознакомления и визирования. С помощью этих методов вполне реально взять объем работы, который могли бы выполнить три человека и два стенографиста, и раздувать его настолько, что для его исполнения будет необходимо от пятидесяти до двухсот человек, которые при этом все равно не смогут с ним справиться.
Таким образом, накопившаяся невыполненная работа дает ему, на первый взгляд, вполне обоснованный предлог требовать увеличения штата клерков, что повышает его престиж и зарплату.
Затем Барбер приводит замечательный пример бюрократии в действии, который он наблюдал во время Второй мировой войны. Он пишет, что существовал департамент, работа которого, «если предположить, что она вообще стоила того, чтобы ее выполнять, что весьма сомнительно», могла бы быть качественно выполнена примерно двадцатью сотрудниками. Однако департаментом руководил, как он выразился, «человек с бюрократической душой».
Этот человек требовал письменные отчеты от всех сотрудников по всевозможным вопросам и заставлял каждого их читать и визировать.
Он сам всегда был чрезвычайно занят, даже по ночам, он постоянно расширял свой отдел, пока в нем не оказалось двести сотрудников. Это сделало его очень важной фигурой. Все двести работников были настолько заняты выполнением его распоряжений, что постоянно находились в состоянии стресса и путаницы, у них не оставалось времени на размышления, и основная работа, которая, предположительно, была важна для военных усилий, страдала ужасно. В результате его наградили и перевели на более значимую должность.
Его преемник, как рассказывает Барбер, был совершенно другим человеком — пожилым джентльменом, не имеющим особых амбиций. Он мало заботился о налогоплательщиках, его целью было выполнять только самую необходимую работу и обеспечивать довольство как себя, так и всех сотрудников. В отличие от предшественника, который проводил в офисе по двенадцать часов в день, этот человек работал только полчаса по утрам. Остаток дня он гулял по офису, болтал и шутил с сотрудниками, а поздним вечером играл в гольф.
К концу первой недели, как рассказывает Барбер, «он уволил около пятидесяти из двухсот человек, причем, по-видимому, случайным образом». В результате «объем работы для оставшихся значительно сократился». Естественно, этот поступок вызвал много разговоров, и «в целом решили, что он уволил тех, в чьей неприязни был уверен». «Не самый научный способ избавиться от лишних сотрудников, — добавляет Барбер, — но это действительно уменьшило объем работы».
На следующей неделе новый начальник уволил еще пятьдесят человек, на этот раз, по-видимому, тех, “кто ему не нравился». В результате «нагрузка для оставшихся сотрудников значительно уменьшилась, хотя некоторая часть необходимой работы уволенных была молча перераспределена среди тех, кто остался». Несколько дней спустя он уволил еще пятьдесят человек — тех, в чьей симпатии он «не был уверен». Барбер отмечает: «С устранением трех четвертей штата практически не осталось ничего, кроме ‘необходимой работы’, какой бы она ни была».
Эта работа выполнялась эффективно примерно за половину рабочего дня оставшимися пятидесятью сотрудниками, «намного продуктивнее, чем это делали первоначальные двести». Оставшиеся сотрудники справлялись со своими задачами, а оставшееся время — примерно половину рабочего дня — посвящали своим личным делам.
Барбер заключает, что «старый джентльмен, теперь окруженный только теми, кто ему явно нравился, почувствовал, что сделал достаточно». Он появлялся в офисе примерно на час в день, а затем исчезал. «Работа выполнялась намного лучше, чем раньше, у людей появилось время для размышлений, и они не мешали друг другу». Барбер добавляет, что работа, вероятно, могла бы выполняться и половиной оставшихся сотрудников, но тогда им пришлось бы работать так же усердно, как изначальные двести, и от этого не было бы никакой выгоды ни для кого, кроме налогоплательщиков.
Помимо этого тонкого анализа бюрократии, Томас Барбер, возможно, был первым человеком, пришедшим к сути того, что сейчас называется «анализом общественного выбора» в экономике. Барбер отмечает «постоянную тенденцию всех правительств к росту как в размере, так и во власти». Почему? Барбер отвечает:
Потому что преимущества большого, мощного правительства с точки зрения бюрократов являются личными, очевидными и всегда присутствуют перед их глазами; а вот издержки такого правительства, не только в деньгах, но и в свободе, которая теряется из-за передачи власти чиновникам, остается расплывчатой и неясной в сознании граждан, которые вообще не сосредоточены на правительстве… Таким образом, поскольку бюрократы точно знают, чего хотят, и работают в своих непосредственных интересах, а другие граждане не осознают, что теряют, и, по сути, вообще не обращают на это внимания, очевидно, какая группа в итоге победит.
Кто из теоретиков общественного выбора смог бы выразить это лучше?"
Перевод: Наталия Афончина.
