Украинский кризис: на что способна «нормандская четверка»?

В таком формате переговоры разрешению украинского кризиса проходят с июня 2014 года.

Президент России, однако, еще в августе заявил о бессмысленности переговоров в нормандском формате, поводы для недовольства которым есть и у Киева.

Способна ли «нормандская четверка» решить задачу, которую она перед собой поставила?

Ведущий «Пятого этажа» Александр Баранов обсуждает эту тему с Аркадием Мошесом, директором программы «Россия в глобальном и региональном контексте» в Финском институте международных отношений, и Владимиром Фесенко из киевского центра «Пента».

Александр Баранов: Меркель решила собрать «нормандскую четверку« в Берлине, причем из Германии заявляли, что эта встреча пройдет, только если будет шанс на урегулирование украинского кризиса. Москва тоже говорила, что Путин поедет, только если там будут достаточно подготовлены какие-то договоренности, или будет видна возможность прогресса. Почему Меркель решила созвать эту встречу сейчас, и о каком шансе идет речь?

Владимир Фесенко: Встреча готовилась еще на прошлой неделе, после того как был отложен визит Путина в Париж, который планировался на 19-е число. Возник вариант с проведением такой встречи вечером 19 октября в Берлине, «ужин четырех». Но до последнего момента было неясно, состоится ли эта встреча. В конце прошлой недели в Минске собирались эксперты, помощники лидеров стран «нормандской четверки», и обсуждали документ, который должен был быть утвержден на этой встрече. Это так называемая «дорожная карта» по выполнению вторых минских соглашений. Там была конкретизация отдельных пунктов этих соглашений, логика их выполнения, и, как предлагают Германия и Франция, сделать увязку этих пунктов с вопросами безопасности. Согласия достичь не удалось. В чем именно проблема, не уточнялось. Но по всем ключевым пунктам имеется различие позиций.

Видимо, Меркель решила провести эту встречу во что бы то ни стало, потому что тогда вообще было бы непонятно, когда она состоится. Есть серьезные опасения эскалации конфликта на востоке Украины, в том числе в связи с недавним убийством одного из полевых командиров ДНР, так называемого Моторолы. Чтобы не возникло нового повода для ухудшения ситуации, чтобы довести до конца разведение сил и средств на Донбассе, решили эту встречу провести. У Путина сказали, что есть подвижки у экспертов, но подробности не сообщают. Но я прорыва не ожидаю. Скорее всего, будет решаться задача-минимум: восстановление прямой коммуникации между президентами Украины и России и недопущение новой эскалации конфликта.

А.Б.: Как вы смотрите на формат «нормандской четверки« сейчас, после всего, что произошло за последние два года, год, в том числе и в Сирии, отношения между Путиным и западными лидерами? Некоторые говорят, что «нормандская четверка« могла бы быть хороша не столько для решения конкретных задач по Украине, которые полностью зашли в тупик, а чтобы вовлечь Путина в диалог или найти новые применения этому формату.

Аркадий Мошес: Большая доля правды в этих разговорах есть. Как средство разрешения украинского конфликта «нормандская четверка» — далеко не оптимальный формат, потому что ее западные представители с самого начала ставили перед собой не задачу разрешения конфликта, а его замораживания и перевода в конфликт типа приднестровского, когда что-то вроде существует, но ничему не мешает, эскалацией не грозит, бизнесам работать не мешает и так далее.

Это была принципиальная ошибка, заложенная в философии этого формата, и потихонечку она вылезает. Завтрашняя встреча не только и не столько о конфликте на востоке Украины, это попытка восстановить коммуникацию, посмотреть, можно ли приостановить дальнейшую эскалацию ухудшения российско-западных отношений. Всем, кроме Порошенко, чтобы эта встреча состоялась, пришлось пойти на определенные уступки, а кому-то и даже на потерю лица. Олланд, после того как к нему не приехал Путин, приедет и будет пожимать Путину руки. Это именно потеря лица. Путин два месяца назад утверждал, что этот формат умер, но ему тоже пришлось ехать, потому что иначе состоялась бы встреча «на троих» в преддверии более серьезного заседания — ЕС и двусторонних встреч Порошенко с руководителями ЕС, и кто знает, какие решения могли бы быть приняты. Поэтому, приняв участие в разговоре завтра, Москва рассчитывает, что это поможет избежать каких-то неприятных вещей послезавтра.

Но и Меркель пришлось пойти на уступки. Еще на прошлой неделе она заявляла несколько раз, что по поводу Сирии надо вводить против Москвы новые санкции, а вчера мы услышали от г-жи Могерини, что ни одна из стран ЕС о новых санкциях не говорит. А по поводу полезности этой встречи для ситуации на востоке Украины больших ожиданий иметь не стоит.

А.Б.: Некоторые сейчас говорят, что для Запада, учитывая обострение отношений с Россией глобально, такой замороженный конфликт так же выгоден, как и для России. Политической воли решать что-то сейчас, когда люди не гибнут в больших количествах, уже нет. Намного важнее обеспечить общую европейскую безопасность, в том числе в Прибалтике. Фактически Запад жертвует Украиной ради того, чтобы не обострять отношения с Россией.

В.Ф.: Я не совсем согласен. Она не очень согласуется с ходом переговоров. Что понимать под «замораживанием конфликта»? Если понимать его как Приднестровскую модель, постепенное прекращение военных действий, то это не совсем так. Во вторых минских соглашениях речь шла не просто о прекращении огня, но и о политической модели урегулирования, реинтеграции этого региона в состав Украины. Модель реинтеграции, которую предлагает Россия, не устраивает Украину. Замораживание — просто логика развития ситуации. Да и от замораживания мы сегодня далеки. Враждебные действия продолжаются, хотя их интенсивность меньше, чем была летом. Правда, уже случаются очень серьезные обстрелы, ситуация остается очень напряженной.

Позиция Германии и Франции направлена на то, чтобы попытаться сдвинуть Минск-2 с мертвой точки, в том числе в плане политического урегулирования. Появилась новая схема увязки вопросов политических и безопасности, там идет речь о том, чтобы после отвода сил и средств в трех точках начать рассматривать законопроект о выборах на Донбассе. Киев же настаивает, что это возможно только после установления устойчивого перемирия. Из-за этого дальнейшие переговоры зависли. Так что Запад хочет, прежде всего, прекращения военных действий, но не отказывается и от идеи политического урегулирования, сколь утопично оно бы сейчас ни выглядело.

А.Б.: Соглашение Минск-2 принято уже достаточно давно. Оно довольно длинное. Что из него на сегодня выполнено, хотя бы один пункт?

В.Ф.: Полностью не выполнен ни один пункт. Но прогресс все-таки есть. Стало меньше обстрелов, и военных активных действий нет совсем — линия фронта остается стабильной с марта. Обстрелы периодически происходят, но тяжелое вооружение отведено. Правда, тяжелое артиллерийское вооружение используется даже сейчас, во время формального перемирия. Были определенные подвижки по вопросам безопасности — стабилизация ситуации, стало меньше жертв, освободили часть пленных, но в остальном прогресса нет.

А.Б.: Говорят, что в отличие от Минска-1, Минск-2 чрезвычайно нехорош для Украины, что непонятно, как украинская сторона на такие формулировки согласилась. Правда ли, что в результате киевские власти оказались перед совершенно невозможной задачей? Какие-то вещи Порошенко не может выполнить в силу политических причин, что ему их просто сделать не позволят?

В.Ф.: Политическая часть действительно проблемна. Из невыгодных пунктов следует отметить то, что вопрос о закрытии границы отнесен на последнее место. Это критикуют на Украине все. Здесь мы пошли на уступки, скорее всего, под давлением Германии и Франции, и ситуация была под Дебальцево тогда очень тяжелая. Была угроза нового котла, и Порошенко пришлось пойти на уступки. В политической части есть невыгодные для нас пункты, но проблема в том, что непонятно, как их выполнять. У них имеются две взаимоисключающие трактовки. Мы готовы реинтегрировать территории, которые сейчас контролируют сепаратисты, но без нынешних сепаратистских лидеров и сепаратистских республик. А Москва настаивает на автономном статусе для двух сепаратистских республик, хотя в Минске-2 они вообще не упоминаются.

И достигнуть компромисса по этому вопросу не удается. Такой же подход и к проведению выборов. Не обозначен переходный период. Должны пройти выборы мэров городов и районных и местных советов. А кто будет управлять этими территориями в целом? Кто будет контролировать безопасность во время выборов? Как достичь полного прекращения огня? И так далее. Порошенко, даже если бы и хотел, не может полностью выполнить пункт о конституционных изменениях.

Сейчас голосуются конституционные изменения во втором чтении, которые не нравятся Москве и сепаратистом. Но и они не могут набрать необходимые 300 голосов. В «дорожной карте», по слухам, предлагают проголосовать за конституционные изменения в тот же день или накануне проведения там выборов. Но это неофициально.

А.Б.: Как видно из формулировки в соглашении, если ДНР и ЛНР не захотят, чтобы Украина брала под контроль границу с Россией, то ничего сделать будет нельзя?

В.Ф.: Там проблема в другом. Консультации с ними должны быть по закону о выборах и конституционным изменениям. По последнему пункту с ними никто не консультировался, Киев написал свой проект, где они упоминаются только один раз, и то очень хитро. Москва и сепаратистские республики не признали. Запад сказал: хорошо, вы хотя бы это проголосуйте. По закону о выборах консультации продолжаются, пока компромисса нет. А по границе согласования с сепаратистскими республиками не предусматривается. Но этот пункт может быть выполнен только после проведения выборов в Донбассе. Поэтому Киев сейчас настаивает, чтобы до проведения выборов и во время выборов граница контролировалась ОБСЕ. Но Москва не соглашается.

А.Б.: Получается, что Минск-2 — это соглашение, которое прежде всего предусматривает давление на Киев, чтобы он пошел на уступки, потому что от Киева уступок добиться проще, чем от Москвы? И возможен ли Минск-3?

А.М.: Я не согласен, что Минск-2 задумывался, как инструмент давления исключительно на Украину. Это вообще очень плохое соглашение. Мы помним обстоятельства, когда велись эти переговоры — ночью, с непонятной информацией о состоянии дел на фронте. Это большая дипломатическая победа Москвы, которой удалось напугать немецких и французских переговорщиков возможной эскалацией, и они решили пойти на какие угодно уступки. Поскольку соглашение не стало выполняться с первых же дней — было взято Дебальцево — Париж и Берлин молчаливо согласились с нарушением этого соглашения, после чего они потеряли моральный авторитет, чтобы давить на Украину и заставлять ее выполнять свою часть соглашения. Это стало не инструментом давления на Порошенко, а новой ареной для закулисного торга.

Украинские переговорщики, начиная с 1991 года, очень хорошо умеют о чем-то договариваться, а потом объяснять, почему это нельзя выполнить. Это было и в отношениях Украины с Россией, и с Западом. Но этот документ, возможно, спас сотни и тысячи человеческих жизней, и совсем его выбрасывать в корзину не стоит. А Минск-3 — так или иначе надо запускать новый процесс. Нет такого документа — Минск-2. Это называется комплексом мер по облегчению выполнения первых договоренностей, Минск-1, хотя во многом полностью ему противоречит. Приемлемый для Киева документ должен соответствовать и духу, и букве Минска-1 — предоставление Киевом определенных прав, может быть, самоуправления отдельно взятым районам, а не предоставление им права конституционного вето. Это как если бы в 1939 году Сталин предложил финскому правительству согласовать изменения в конституции Финляндии с господином Куусиненом. Так оно не работает. Надо принимать во внимание уровень национального самосознания на Украине, которое ограничивает политиков. Новые переговоры были бы полезны, можно назвать их и Минск-3, но в сегодняшней реальной жизни Москва на это не пойдет.

В.Ф.: Между Минском-1 и Минском-2 нет антагонизма. Это действительно комплекс мер по выполнению минских соглашений.

А.Б.: Антагонизма, может быть, и нет, но многие вещи сильно запутали, та же линия разграничения — что это такое, непонятно.

В.Ф.: Есть отдельный документ, который фиксирует ее разграничение, но проблема в том, что эти линии в Минске-1 и Минске-2 различны. Поменялась логика. Паника, может быть, не вполне правильное слово, но боялись эскалации ситуации, надеялись остановить наступление под Дебальцево, но это не удалось, хотя документ подписали. А Меркель и Олланд не хотели возвращаться из Минска без документа, без результата.

Минск-2 — документ не самый хороший, не только для Украины, но и для полноценного урегулирования этого конфликта. Он утопичен, вряд ли его можно реализовать. Но сегодня Москва не будет от него отказываться, это очень мощный инструмент воздействия на переговорный процесс. Германия и Франция при нынешних руководителях тоже от него вряд ли откажутся. Пока действуют нынешние участники нормандского формата, будут попытки реанимировать минские соглашения. А когда они поменяются… Во-первых, будет новый глава Белого дома, это точно. Это тоже очень значимо для дальнейшего переговорного процесса. Москва, видимо, свою тактику будет корректировать в зависимости от того, будет ли Трамп или Клинтон. В следующем году будут президентские выборы во Франции и в бундестаг в Германии. Это тоже может повлиять на дальнейшее развитие переговорного процесса. Если в этих странах появятся новые руководители, это может привести к новым инициативам. Тогда могут возникнуть планы нового документа.

А.Б.: Говорилось, что в свое время Олланд хотел доказать, что Европа может решить проблему Украины без англосаксов. Потом оказалось, что нет желания обострять отношения с Россией. Может быть, забыть об амбициях и позвать англосаксов?

А.М.: У меня как раз впечатление, что Олланд оказался втянут в этот процесс даже помимо своей воли. Когда все начиналось, у него основной головной болью было, как обеспечить поставку «Мистралей» России. И год назад, после терактов в Париже, он сразу попытался использовать ситуацию таким образом, чтобы добиться улучшения отношений с Россией через Ближний Восток, через Сирию. Олланд здесь не играет первую скрипку, при всем уважении к французским дипломатам, которые двигают этот процесс, основная роль принадлежит Германии.

Германия и в 2015 году, и сейчас опасалась, что в случае обострения военной ситуации на востоке Украины американцы не смогут больше сдерживаться от поставок летального оружия украинским вооруженным силам. Это необязательно изменит ситуацию на фронте, но обязательно ее обострит. Поэтому идея «не приглашать англосаксов» связана, в том числе, и с тем, что англосаксы, по мнению некоторых германских политологов, могут поставить Европу на шаг ближе к эскалации.

Захотят ли американцы прийти при новой администрации — у меня такого ощущения нет. Независимо от того, кто выиграет выборы, американцам надо будет разбираться с Сирией, с Северной Кореей, это совершенно другое дело. Эта страна в ближайшие годы может получить ядерный потенциал удара по США. Это совершенно другой уровень угроз, и им будет не до Украины. А слово Великобритании в условиях «брексита» и для Киева, и для Москвы будет звучать гораздо менее весомо, чем раньше.

А.Б.: Да, Британии с «брекситом» в последнее время стало уже совсем не до Украины.