Шенгенская зона без границ прекратит существование?

Неужели Шенгенская зона, объединяющая 420 миллионов человек и представляющая собой одно из самых ощутимых и известных достижений европейской интеграции, находится в предсмертных муках?

Этот вопрос показался бы радикальным десять лет назад, когда Европейский союз погрузился в финансовый кризис, из последних сил пытаясь спасти другое свое достижение — еврозону. В те времена Шенген, по сути, оказался опорой для сохранения бесперебойной торговли.

Но массовое прибытие просителей убежища в 2015 году перевернуло политическую повестку дня и вывело миграцию на первый план. Правительства отдавали предпочтение краткосрочным мерам, чтобы утихомирить разъяренный электорат. Австрия, Венгрия, Словения, Швеция и Дания стали одними из тех, кто сослался на беспрецедентный приток мигрантов, чтобы вновь ввести временные проверки на границах, разрушив иллюзии о неприкосновенности Шенгенской зоны.

Пандемия COVID-19 нанесла еще один удар по Шенгену: страны закрывали границы, пытаясь сдержать распространение вируса. В Брюсселе полагали, что, как только начнется вакцинация и снизится уровень заболеваемости, передвижение по территории блока вернется к своему прежнему состоянию. Надежда оправдалась, но ненадолго.

Окончание кризиса в сфере здравоохранения привело к неуклонному росту миграционных потоков в ЕС, что вновь вывело эту тему на первый план.

В 2023 году число заявок на предоставление убежища достигло 1,12 миллиона. Это самый высокий показатель с 2016 года! Местные власти, от Нидерландов до Италии, жаловались на переполненность центров приема беженцев. На выборах выросла поддержка сторонников жесткого курса и ультраправых партий, а некогда немыслимая идея переноса процедур предоставления убежища в другие страны стала мейнстримом.

Именно на этом фоне произошло нападение в немецком Золингене, жертвами которого в конце августа стали три человека. Поножовщину, ответственность за которую взяла на себя террористическая группировка «Исламское государство», совершил гражданин Сирии, чье прошение о предоставлении убежища было ранее отклонено с предписанием вернуться в Болгарию, первую страну въезда в ЕС.

Невозможность немедленной депортации возобновила дебаты о миграции: консерваторы обрушились с критикой на федеральное правительство канцлера Шольца и потребовали решений, выходящих за рамки общепринятых стандартов. Под давлением Шольц пообещал более жесткую линию поведения и приказал ужесточить проверки на сухопутных границах страны.

«Мы хотим сократить нелегальную миграцию», — заявила на этой неделе Нэнси Фезер, министр внутренних дел Германии. «С этой целью мы предпринимаем дальнейшие шаги, выходящие за рамки действующих комплексных мер», — отметила она.

Нападение в Золингене вызвало ожесточенные споры на тему миграции в ГерманииThomas Banneyer/dpa
Премьер-министр Польши Дональд Туск назвал это решение немецких властей «неприемлемым». По его словам, это «фактическое приостановление действия Шенгенского соглашения в широких масштабах». В Австрии подчеркнули, что не примут ни одного мигранта, которому откажет Германия.

Европейская комиссия была крайне осторожна в своих комментариях, чтобы не вызвать недовольство Берлина, самой влиятельной столицы блока: согласно Шенгенскому кодексу о границах, государства-члены имеют право осуществлять внутренний пограничный контроль для устранения «серьезной угрозы, будь то общественная политика или внутренняя безопасность, когда это необходимо и соразмерно».

Ответ был точным, но мало чем помог развеять опасения, что Шенгенская зона может скоро прекратить существование.

Мрачные предчувствия усугубились после угроз Венгрии отправить нелегальных мигрантов в Бельгию в отместку за штраф в 200 миллионов евро, наложенный Европейским судом.

Будапешт также подвергается критике за распространение своей схемы Национальной карты на граждан РФ и Белоруссии, что, по мнению Еврокомиссии, позволит обходить санкции и может угрожать безопасности всей Шенгенской зоны.

От исключительности к обыденности

Внутренние пограничные проверки по своей природе противоречат духу Шенгена, который задумывался как общая зона без паспортного контроля, чтобы граждане могли спокойно путешествовать по 29 странам — во многих случаях даже не предъявляя никаких документов.

В основе проекта лежат коллективные усилия по контролю за внешними границами и обеспечению справедливого и добросовестного обращения с просителями убежища. Государства-члены доверяют друг другу выполнять свою работу и применять соответствующие законы, прежде чем впустить человека.

Эта логика была публично поставлена под сомнение несколькими странами-членами, такими как Австрия и Венгрия, которые утверждают, что ЕС в целом не справился с охраной своих внешних границ и, как следствие, стал неспособен справиться с нелегальной миграцией.

Данные Еврокомиссии показывают, что с 2006 года страны-члены подали 441 уведомление о повторном введении пограничных проверок. Только 35 из них были поданы до 2015 года. В настоящее время проверки действуют в восьми странах Шенгенской зоны, включая Германию. Эти цифры опровергают предположение о том, что пограничный контроль «должен быть исключительным и использоваться только в крайнем случае», как гласит Шенгенский кодекс о границах, и демонстрируют, насколько широко эта мера применяется за пределами установленного законом шестимесячного срока.

В докладе, опубликованном в апреле, Еврокомиссия назвала это явление «предметом особой озабоченности» и призвала страны постепенно отказаться от временного контроля «в целях более устойчивого совместного решения общих проблем».

Государства-члены традиционно неохотно прислушиваются к призывам Комиссии в вопросах, которые они ревностно охраняют как национальную компетенцию. Сопротивление отмене пограничных проверок хорошо задокументировано: в 2022 году Европейский суд постановил, что Австрия незаконно расширила зоны контроля с Венгрией и Словенией. Тем не менее, Вена продолжает их применять, используя различные причины для обоснования.

Страны Шенгенской зоны имеют право вводить временные проверки на внутренних границах.Armin Durgut
Но законность пограничных проверок — не единственный элемент, подвергающийся тщательному изучению: их эффективность в сдерживании нелегальной миграции также вызывает споры. Несмотря на заголовки, которые они вызывают, эти проверки проводятся с разной степенью интенсивности и тщательности.

«Я сомневаюсь, что страны Шенгенской зоны захотят отменить пограничный контроль в ближайшем будущем из-за сигнала, который это пошлет», — сказала Euronews доктор старший научный сотрудник Финского института международных отношений Сайла Хейникоски.

«Проверки чаще всего проводятся выборочно, в символических целях: показать гражданам, другим странам ЕС и потенциальным мигрантам, что в Европе сложилась исключительная ситуация, на которую правительство обращает внимание», — добавила она.

Тем не менее, страны-члены держатся за это «последнее средство». В начале 2024 года они дали окончательное согласие на реформу Шенгенского кодекса о границах, которая расширяет законные сроки пограничного контроля с шести месяцев до двух лет, может быть дважды продлен еще на шесть месяцев, если страна утверждает, что угроза безопасности сохраняется.

Изменения также содержат положения о чрезвычайных ситуациях в области здравоохранения и борьбе с инструментальной миграцией, которые расширяют национальные полномочия по контролю за перемещениями, в том числе за счет сокращения числа пунктов пересечения границы. Примечательно, что странам предлагается (но не предписывается) использовать «альтернативные меры», прежде чем прибегать к пограничному контролю.

Решение Германии, принятое уже после вступления в силу пересмотренного варианта, свидетельствует о том, что аппетит к этим «альтернативным мерам» остается низким. В конце концов, Шенгенская зона — это конструкция, созданная по политической воле, в нее можно вносить изменения и вовсе отменить.

«Мы не должны забывать, что Шенген возник на основе межправительственного соглашения и что история Шенгена тесно связана с историей системы предоставления убежища в ЕС, а значит, в ее основе лежит логика пограничного контроля, ориентированного на безопасность», — говорит старший политический аналитик Европейского политического центра Альберто-Хорст Нейдхардт.

«Шенген не стоит на пороге смерти, — добавляет он. — Но последние события показывают, что идея о том, что недавно проведенные реформы смогут сохранить зону без границ как таковую, была иллюзией. Будущее Шенгена, скорее всего, по-прежнему остается нестабильным и неопределенным».